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他山之石

英國公民申訴制度考察報告

國家信訪局門戶網站 www.ph779.com日期: 2014-11-06 來源: 國家信訪局

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2013年7月27日至8月15日,以國家信訪局副局長李皋為團長,國家信訪局有關司室和河北、吉林、安徽、江西、福建、湖北、湖南、青海信訪局負責同志共15人組成的信訪工作考察團,赴英國就公民申訴制度進行了為期20天的考察。

這次考察,注意突出社會性,整體考察英國經濟社會發展情況;突出針對性,重點考察英國公民申訴制度;突出專題性,具體了解英國處理突出社會矛盾的情況;突出層次性,全面了解英國從中央到地方不同層面處理公民申訴的情況。期間,聽取了專家介紹,先后請英國公共服務學院的大衛·格林漢姆教授、愛卓恩教授、戴格·豪爾教授,英國監察研究中心的菲利普·基金斯教授和原國會議員尼克·帕爾瑪博士,分別介紹英國的政治體系和組織架構、公民申訴體系、申訴專員制度、國會議員在受理公民申訴工作中的作用等情況;進行了上門走訪,分別訪問英國咨詢調解仲裁服務署、金融投訴受理委員會、法律事務申訴專員辦公室,與相關機構的負責人和具體工作人員座談交流;開展了實地考察,到倫敦的哈克寧市、伯明翰的伍爾弗漢普頓市,參觀了兩地的公民建議中心(申訴接待大廳),詳細了解公民申訴工作的流程、做法和成效等,并與住房服務申訴專員琳達·克萊文女士座談,實地了解住房服務投訴事項的處理機制;組織了團隊討論,就考察中了解的情況進行深入交流,結合我國信訪制度的實際進行比較分析,充分吸收借鑒英國申訴專員等制度的有益經驗;拜訪了我駐英大使,進一步了解英國的政治體制、社會管理和中英關系等情況。

1967年,鑒于保護公民免于政府機構濫用權力的傳統議會渠道已經不合時宜,英國議會設立了申訴專員(英文ombudsman,也稱監察員、議會行政專員、巡視官等),其職責是調查和救濟那些受中央政府“弊政造成的不正義”侵害的公民個人與團體的投訴。申訴專員由國王任命,任期7年,對議會負責,獨立行使職權。申訴專員辦公室是申訴專員的工作機構,負責對提交給申訴專員的公民投訴進行審查,約見涉案政府部門或公共事業部門的相關人員并與之交流,收集相關證據,形成調查報告,提出具體處理意見和建議。這一制度最初只是防范中央政府的弊政,后來得到不斷擴展,1969年在北愛爾蘭、1974年在英格蘭和威爾士、1976年在蘇格蘭都設立了申訴專員。之后,在國民健康保險、住房、司法、社會保障以及金融等10個系統設立了申訴專員。中央級的申訴專員與地方申訴專員彼此獨立運行,無隸屬關系。

英國公民除可向申訴專員投訴外,還可以通過其他渠道反映訴求。一是向所在選區的議員(國會議員或地方議員)寫信反映或直接面談;二是向中央政府部門、地方政府相應的機構投訴;三是向工會、慈善、社區、宗教等非政府組織投訴。各類媒體也十分關注這方面的情況,形成了對政府受理、處理公民訴求的有效監督。

英國的公民申訴制度體系比較分散,制約其作用發揮的因素較多,目前正在醞釀進行一些新的調適。英國申訴專員制度,本質上是為了維護資本主義制度,建立本意是為贏得公民的支持,容易被選情和“民意”綁架;一些調查程序繁瑣,需要較長時間,大多申訴處理需要1年甚至更長的時間,對緊急事件無能為力;申訴專員經費有的來源于政府部門,有的來源于所服務的機構(如律師事務所、金融機構),還有的來源于服務對象(如房東等),難以完全保證其中立性、公正性。

在考察過程中,考察團重點了解了英國公民申訴制度的實際運作情況,留下深刻印象并有一定借鑒意義的主要有四個方面:

第一,對公民不同內容的申訴實行分級分類處理。英國的公民投訴,根據投訴內容的不同,由不同的受理機構進行處理,在強調處理問題中立和公正的同時,以更好地體現相應的權威性、協商性和專業性。一是申訴專員負責對政府決策和公共管理申訴的處理,體現權威性。對涉及政府決策和公共事務管理方面的公民申訴,申訴專員擁有將問題徹底查清的權力。據英國監察研究中心的菲利普·基金斯博士介紹,雖然申訴專員沒有強制權,但是政府和司法部門對申訴專員提出的建議都很重視,英國申訴專員制度自建立以來,申訴專員所提建議幾乎100%被政府和司法部門尊重和采納。如果政府相關部門不執行其處理意見和建議,申訴專員辦公室有權向社會公布處理結果,爭取輿論支持,或向議會報告,由議會就調查報告向政府部門進行質詢并進行辯論。二是專門領域的委員會負責對民事主體申訴的處理,體現協商性。對于公民之間、法人之間、公民與法人之間的糾紛,無論是政府機構,還是非政府組織,都是通過協商的方式處理,以避免引發矛盾、擴大事態。英國咨詢調解仲裁服務署作為負責調解勞資關系的申訴專員機構,2012年共受理72075件勞動糾紛方面的投訴,調解成功率93%。如,前幾年英國某航空公司與飛行員工會之間發生的勞動糾紛,引發飛行員集體罷工事件,就是由該機構通過積極協商成功化解的。三是行業性的申訴專員負責對一些特定行業申訴的處理,體現專業性。對涉及金融、住房、法律事務等方面的申訴,專門設置相應的申訴專員負責。這些申訴專員會從專業的角度對申訴進行評估,判斷是否在其職權范圍內。屬于職權范圍內的,則會協調相關部門人員參與調查,并運用專業知識、專業背景進行調查分析,提出處理的意見建議。

第二,申訴專員處理公民申訴的工作流程。通過詳細了解國會申訴專員辦公室2011至2012年度的公民申訴受理和辦理情況,感到其突出特點有:一是受理邊界清晰。對于公民的申訴要經過認真的甄別,真正受理并正式立案的比例不高。據申訴專員辦公室的數據,該年度接受議員轉交的公民申訴6892件,正式立案的1230件,占17.8%,其余應到其他機構投訴的198件,還沒有向政府部門投訴或還沒有完成內部投訴流程的5061件,撤銷投訴的403件。二是辦理認真規范。在正式立案的1230件議員轉交的申訴中,779件沒有相應證據,無法進行裁決;207件發現了其中的錯誤,已經被糾正;126件經過初步溝通予以解決;進行調查的118件。在對公民申訴調查辦理中,工作的每一個步驟都會作出完整記錄。據愛卓恩教授介紹,國會申訴專員針對一對夫婦反映其兒子在少管所受到不公正待遇問題的調查報告,長達156個段落(A4紙約50頁),報告對申訴專員調查的經過、提出的建議以及地方政府的處理過程和結果都進行了紀實性描述,內容翔實,讀后使人信服。三是落實到位。在對公共管理方面申訴立案調查的118件中,61%得到解決,其余39%均采取了其他補救措施。2012年度作出個人調查結論的1523件公民申訴中,有516件進行個案道歉,498件提出賠償建議并得到了落實,387件采取了彌補措施,122件采取了其他行動。四是公開透明。對于公民申訴涉及的法律規定、工作流程等信息,相關機構都及時向外公布,廣而告之;對于公民投訴的處理情況,都及時通過互聯網發布、向媒體披露、給相關公民調查文本等形式進行公開,以便公民了解處理投訴的進度、過程和結果;同時,將階段性報告和年度工作報告全文公開,接受公眾監督。國會申訴專員官方網站對公民投訴事項內容、處理情況等都予以公開,還能將網站英文內容轉換為中文等不同語言,方便閱讀查看。

第三,議員在公民申訴中的“過濾器”作用。英國公民關于公共行政管理方面的投訴,在向申訴專員反映之前,必須先向議員反映,由議員確定是否需要轉交給申訴專員;申訴專員的調查結果及意見建議,會反饋給議員,再由議員向投訴人作答復。英國議會有652名議員,平均每個議員有65000名選民支持,每位議員都有自己的選區和所對應的選民。為贏得選民支持,議員會主動加強與選區公民的聯系,專門設有議員“診斷日”,一般安排在周末,議員都會返回所在的選區,和所在選區公民面對面交流,選區公民有什么問題都可以直接向議員反映。據我駐英大使館叢培武公使介紹,使館在邀請英國國家議會議員參加活動時,一般都會避開周末議員開放日這個時間,否則議員很難被邀請到。選區公民所反映的問題,議員認為有必要,會向政府有關部門提出辦理要求,并將辦理結果反饋給投訴人;議員認為涉及重大問題的,還會提交議會進行討論。只有議員認為有必要轉交申訴專員的,才會提交申訴專員進行調查。這樣能夠對公民投訴的問題起到過濾作用,確保一些社會關注度高、影響較大的投訴及時進入申訴專員的視野,并予以重點調查和處理。據戴格·豪爾先生介紹,議員參與受理公民的投訴,其目的是爭取選票,“幫人實際上是在幫己”,力圖從解決“小個案”中贏得“大口碑”,為自己和所在政黨拉到更多的選票。

第四,地方政府處理公民申訴的做法。倫敦的哈克寧市、伯明翰的伍爾弗漢普頓市,都十分重視公民的投訴,主要表現為“四有”:一是有較好的工作理念。兩市都把公民投訴作為一種寶貴的資源,認為公民對政府的投訴,實際上是在免費幫助政府改進工作,形成了“投訴是金”的理念。伍爾弗漢普頓市的首席執行官賽諾·沃倫先生講,政府以公民投訴為鏡子,能夠不斷改進工作。二是有專門的機構和人員。伍爾弗漢普頓市雖然只有25萬人口,但受理投訴的一線工作人員卻有21人、調查專員有30多人,其受理公民投訴的大廳設施齊全、環境溫馨。哈克寧市負責投訴調查處理的專員有13人,可以協調其他部門人員參與投訴調查。地方負責投訴受理機構的主要負責人,由該市首席執行官任命。兩市每年都定期組織一線工作人員及調查人員的培訓,不斷提高工作人員在溝通交流、調查處理、解決問題上的能力。三是有規范的工作程序。對公民投訴,兩市都規定了辦理時限。如,伍爾弗漢普頓市規定,收到公民投訴后4天(含休息日)內回復投訴人已收到投訴,并根據投訴內容確定工作人員進行處理,處理結果21天(自然日)內答復投訴人;若投訴人不滿意,則由投訴受理機構負責人進行復審,28天(含休息日)內復審完畢,將調查結論反饋給投訴人。哈克寧市2013年度81%的公民投訴,在15個工作日內得到了答復。四是有較為完善的績效管理。伍爾弗漢普頓市在年度計劃中,明確95%的投訴要在規定時間內辦結,并開展投訴人滿意度調查。2012年,該市投訴人滿意率為80%。哈克寧市重視對投訴事項處理后相關工作執行情況的審查評估,每月都進行抽查,確保已處理事項的改進完善措施落實到位,還對投訴事項發展趨勢進行分析,定期形成報告,向有關部門提出改進工作的建議。地方政府在進行重大決策和政策調整時,都會征求申訴專員的意見建議。

考察團在對英國公民申訴制度有了比較全面了解的基礎上,聯系我國實際進行深入思考,形成了以下幾點啟示。

第一,要對我國信訪制度有堅定的制度自信。中英兩國政治體制不同,基本國情和發展階段不同,面臨的社會矛盾及其表現形式差異也較大,但英國公民申訴制度與我國信訪制度,在功能作用、工作理念、基本方法等方面,有很多相似、相同之處。相比較而言,我國的信訪制度建立更早,系統性和整體性更強,能夠運用的資源更多,在了解社情民意、溝通群眾和政府的關系、維護群眾權益等方面的優勢更加明顯。通過對英國公民申訴制度的考察和比較,使我們更加深刻地認識到,信訪制度的存在發展是歷史的必然、現實的必需、未來的必要,其地位不可或缺,作用不可替代。

第二,要用法治思維和法治方式加強和改進信訪工作。信訪制度的法治化是依法治國的重要組成部分。從英國考察情況來看,公民申訴制度依法建立,按照法律賦予的職責權限運行。信訪雖不同于司法,群眾信訪走的也不是法律途徑,但兩者的活動都必須依法進行。只有在法律的框架內,信訪工作才能真正實現法治。信訪法治化,主要在于:加快信訪立法進程,并與其他相關法規定有效對接,從法律層面賦予信訪制度清晰的地位及信訪人、信訪工作者應有的法律制約和保護;依法規范信訪工作程序,推進信訪工作流程和處理問題方式方法的制度化,嚴格按法律法規和政策規定辦事;引導公民依法有序信訪,進一步增強法律的剛性,使信訪人明白信訪要遵循的法律及觸犯法律所承擔的責任,尊重并接受信訪問題的處理意見。

第三,要在強化主體責任的基礎上形成齊抓共管的工作合力。從英國考察情況看,公民自下而上進行申訴的路徑十分明晰,每一項投訴都會在第一時間受理、處理、答復,使大量問題在地方得到了解決,避免了矛盾上行,這與我們的原則是一致的。為此,應嚴格落實責任主體的責任,形成“誰制造問題,誰解決問題”的工作機制;強化專業部門的作用,明確界定信訪事項的受理、處理職責范圍,真正把事涉本領域、本部門的信訪事項解決到位;進一步把受理和解決問題的責任壓實到地方,使大量矛盾和問題在基層、在社區得到及時就地解決。同時,可借鑒英國的議員參與公民申訴工作的做法,充分發揮黨代表、人大代表和政協委員密切聯系群眾的優勢,使其更多地參與到群眾信訪事項的處理過程中。

第四,要提高解決信訪問題的權威。解決信訪問題、維護群眾權益必須要有權威性,權威來自于法律的賦予和處理的公平公正,來自于在完善政策、改進工作方面產生的積極作用。從考察情況看,兩國的一些做法有很多相同之處。為此,應在四個方面著力:一是在依法規范上著力。法律要賦予信訪工作相應的權責,要依法規范信訪工作程序,在受理審查、調查處理、復查復核、最終處理等方面作出進一步的規范。二是在解決問題上著力。從英國的做法看,對公民申訴采取了直接答復、個案道歉、適當賠償、彌補措施等及時予以解決,我們應進一步明確依法處理信訪事項的責任,有錯必糾,做到“件件有著落、事事有回音”。三是在公開透明上著力。逐步推進信訪事項辦理過程的公開透明,實現相關信息的公開,使信訪群眾和社會公眾及時了解處理過程、結果和依據。四是在完善政策、改進工作上著力。加強對群眾信訪訴求的梳理分析和研究,提出相關意見建議,在政府重大決策制定、重大政策調整及改進工作等方面更好地發揮作用。

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